强化养老机构法律保障

发表时间：2020/7/1 10:54:02

　　为了深入贯彻落实习近平总书记提出的关于“加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，加强养老机构服务质量监管”的要求，积极应对我国严峻的老龄化形势，全方位推进新时代养老服务工作，2018年9月，国家民政部发布了国家标准《养老机构等级划分与评定》（征求意见稿），并于2019年7月1日起正式实施。这为养老机构的分级分类管理明确了评价依据，同时为建立养老服务组织征信系统创造了有利条件。国家标准的出台，是推进我国养老事业规范化、法治化发展的重要里程碑。

　　构建不同类型养老机构的服务评估体系

　　第一，确保公益性养老服务组织设施条件配置的标准化与一致性。公益性养老组织推出的服务均为基础养老服务，主要面向弱势老年群体，公平是养老服务必须遵循的首要原则，应向所有老年人提供统一的养老服务设施条件，因此公益性养老服务组织的设施建设需坚持标准化。

　　第二，明确公益性养老组织的分级服务指标。公益性养老组织的服务评价应实行分级评估指标，包括常规护理、预防保健、清洁卫生、运作管理、社交娱乐以及老年人对服务的认可度等标准，按照服务能力设置为一至五个等级。借助对服务档次的区分和认定，引导公益性养老院开展适当的市场竞争，同时可以为老年人挑选养老院给予一定参考，并为国家各项监管工作的开展提供根据，实现与问责、补贴政策的充分融合。

　　第三，设置适用于盈利类养老组织的服务设施等级评定指标。对于盈利类养老组织，因为其充分遵守市场化的运作模式，可根据评级标准，推动盈利养老组织有序开展市场竞争，并且确保老年人养老服务的多元化需求。此种模式已在北京、河北、天津等地区推广。

　　强化养老机构法律保障的建议

　　一方面，保障不同类型养老机构的法律权益，是构建服务评估体系的基础。维护养老机构法人财产权，涵盖了财产所有权及其相关的知识产权、财产权和债权。传统意义上的财产权，是一种最为理想的个人权利，属于一种有代表性的绝对权，无法被掠夺或侵犯，具有与生俱来的神圣属性，与生命权、自由权和反压迫权一样重要。诸如企业化的养老组织，其对股东提供的资金、赠予的财产和经营利润，具有法人财产权，同时需以自身所有财产对外履行业务。股东身为养老机构的投资方，可获得与实际投资份额相应的利润，同时可通过制定企业规章制度等方式，参与重要决策的制定或管理层的选定，并有权借助股权转让等形式主动退出。对民营公益类养老机构法人的财产权给予充分保障和监管，是养老院分类监管机制的关键难题。大多数西方国家将必须遵循“无分配原则”视作公益机构最为突出的特征，即禁止机构的管理者获得经营利润，禁止对净利润进行分配，全部的累计利润将由公益类机构保管，仅可以用作开展内部规章制度所限定的服务工作。构建法人财产机制的核心目的是对投资方、主办方、政府以及民办非企业机构等权利人的行为进行规范，同时合理预测其行为，清晰界定相应的权责，从而推动民办非企业机构的长远发展。

　　结合我国目前的发展现状，各地政府的各种支持优惠政策均未对公益类养老组织创办人的经营利润分配诉求给出明确的规定或解释，这不符合法人财产权要求。同时，结合最高院公开的历史指导性判例可知，司法实践坚持捐赠法人原则，创立人不具备公益类养老组织的财产收益权，所有权更是无从谈起。所以，对于公益类养老组织各类资产的使用必须遵守相关的规章制度，严禁申请者、捐赠者或负责人占用。在养老机构经营过程中，严禁创办人抽逃出资或占用运转资金。公益养老机构的内部资产管理必须坚持安全、高效、合法原则。特别是要对公益类养老机构的关联交易行为加以规范，严禁侵犯养老组织的法人财产权。

　　另一方面，完善养老机构内部规章制度，是强化养老机构法律保障的配套条件。经营类养老组织需遵守公司法等相关法规，设置企业的规章制度，详细确定组织架构的设置方式、主要职责与决议章程，组建董事会、监事会等内部机构，健全组织架构。公益类养老组织需严格遵守事业单位或公共服务体系等相关法规内容，在组建理事会的同时健全监管机制。为提升养老机构的长期运作实力，充分规避退出风险，借鉴民办教育促进法的相关内容，在会计年度结算时，从养老组织全年新增的净资产或全年净收益中，抽取适当的金额作为发展经费，负责养老组织日常建设、维护以及设施的换代或购置等工作。